한국 사행산업 규제는 사행산업통합감독위원회(사감위)가 사행산업 건전 발전 종합 계획을 통합, 입안하고 사행산업자에 시달해 관리, 감독합니다. 사감위는 임의적으로 경주류와 복권류로 분류하는데 이 분류 기준은 학술적으로 정립된 것이 아닙니다. 특히 복권류에 체육진흥투표권을 묶어 경주류에 비해 규제의 강도를 비교적 완화된 기준으로 적용하기 위한 분류라는 비판이 제기되는 실정입니다.
국내 사행산업 연구 권위자인 김종국 한국마사회 경마본부장(정책학 박사)은 2017년 8월 25일 열린 복권학회 하계학술대회에서 논문 ‘사행산업을 경주·복권류로 구분하는 기준에 대한 정책적 논의: 경마·체육진흥투표권·복권의 복권·경주류로 분류 타당성을 중심으로’를 발표했습니다.
복권학회 논문집인 「4차산업혁명시대 기술발전에 따른 복권정책」(2017, p47~p65)에 실린 본 논문은 체육진흥투표권의 경주·복권류의 분류와 관련한 역사적 배경과 새로운 분류 기준을 적용할 필요성 등을 제시하는 것을 목적으로 현 분류 기준의 문제점을 살펴보고 개선 방안을 제시하고 있습니다. 은 2018년 6월 25일 발행하는 제328호부터 본 논문을 연재합니다. 논문을 기고해주신 김종국 경마본부장께 감사드립니다. - 편집자 주
Ⅱ. 경주류와 복권류로 분류 배경
1. 언제(When)부터 토토를 복권류로 분류하게 되었는가?
우리나라에서 체육진흥투표권을 복권류로 분류하게 된 것은 국민체육진흥법상의 체육 복표를 근거로 발행되었던 체육복권과 혼동했기 때문이다. 이후 체육복권은 2006년 발행이 중단되면서 체육진흥투표권의 조문을 신설해 토토를 2001년 발매한 뒤 체육복표 조문을 삭제했다. 이로 인해 일반 국민이나 언론 등이 지금까지 토토를 체육복권으로 오인하게 된 배경을 좀 더 자세히 살펴보면 다음과 같다.
(1) 체육복표를 근거로 체육복권 발행
1990년 9월 13일 발행된 체육복권은 문광부가 1989년 3월 31일 정부입법형식으로 국민체육진흥법에 ‘체육복표’ 발행 근거를 신설(제19조의 2)한 조항을 근거로 발행됐다. 체육복권은 국민체육진흥법의 ‘체육복표’ 발행 조항을 근거로 발행했으나 이에 대한 세부 시행령, 규칙 등의 세부 규정은 없는 상태에서 발행되다가 체육복권이 2004년 온라인복권(로또)으로 통합되면서 중단됐다.
한편, 문광부는 1996년에 2002월드컵대회를 유치를 계기로 1997년, 월드컵축구대회 조직위원회의 운영을 지원하기 위해 당시 ‘체육복표’를 증량 발행할 수 있도록 특별법인 ‘2002년 월드컵축구대회지원법’을 제정하면서 증량 발행 조항을 1997년 1월 13일 신설한 것이 계기가 됐다. 이때도 문광부는 2002년 월드컵축구대회 지원 준비 및 운영에 필요한 비용 충당을 위해 동법 제9조에 ‘체육복표’를 증량 발행할 수 있다는 근거를 정부 입법으로 국민체육진흥법에 1997년 1월 13일 신설했다. 현재 국제경기대회 지원을 명분으로 ’체육진흥투표권‘을 증량 발행하는 방식이 이때부터 유래한 것이다.
당초 ‘2002년 월드컵축구대회지원법’의 법안(‘96.11 제출, 의안번호 318호)에 대한 2002년 월드컵 등 국제경기대회지원특별위원회의 검토보고서(’96.12)는 “대회 지원을 위해 월드컵복표를 발행할 수도 있지만, 현재 체육복표(체육복권), 주택복권 등 7개 복권의 판매에 심각한 타격을 줄 수 있으므로 체육복표를 증량 발행하여 조화를 기하는 게 적절하다”는 의견을 제시했다.
동 위원회의 1996년 12월 11일, 월드컵경기의 생산유발효과(한국개발연구원의 분석에 따르면, 2002년 월드컵 단독 개최 전제로 소요 투자액은 대회 운영비 3,310억 원, 경기장 건설 5,558억 원, 숙박시설 100억 원등 총 9,408억 원 정도가 소요되지만 생산유발효과 5조700억 원, 부가가치유발액 2조3,287억 원에 이를 것으로 예상함) 등의 보고 등을 거쳐, 1996년 12월 법사위의 수정 심의를 거쳐 본회의를 통과했다. 여기서 말하는 체육복표는 체육복권으로 발행되었음을 의미한다.
(2) 체육복표(체육복권)가 아닌 별도의 체육진흥투표권 발행
문광부는 2002년 월드컵축구대회 경기장 건설(전국 10개소) 지원 및 운영을 지원한다는 명분으로 1999년 국민체육진흥법에 체육진흥투표권 조항을 1999년 8월 신설해 체육진흥투표권(토토)을 도입했다.
토토의 도입 목적은 “국민체육진흥기금의 안정적 조성 기반 마련과 2002년 월드컵 축구경기를 유치하면서 월드컵경기장 건설에 대한 지원을 목적으로 국가적 행사인 2002년 월드컵의 비용 조달에 사용하고 지방자치단체가 경기장 건설 비용 전부를 조달하는 것은 불가능하여, 국민체육진흥기금을 통해 지원하고, 지원금을 투표권사업을 통해 충당”하기 위해서였다.
당초 ‘체육복표’는 숫자를 맞추는 방식으로 1990년 ‘체육복권’으로 발행됐지만 이와는 별개로 발행된 ‘체육진흥투표권’은 경주 결과를 맞추는 것으로 방식으로 발행됐다. 경주 결과를 맞추는 경마와 동일한 방식으로서 축구 등의 결과를 맞추는 방식인 ‘체육진흥투표권’은 경마의 승마투표권(마권)과 동일한 발매, 환급 방식이므로 경주권에 해당된다. 이는 실제로 국민체육진흥법에 체육진흥투표권을 신설하면서 한국마사회법의 승마투표권 관련 조문을 그대로 반영했다는 점에서 복권이 아닌 경주권(경마·경륜·경정 등)과 동일하다.
그런데 동 조문 신설 개정 당시 국민체육진흥법에는 ‘체육복표’(제19조의 2)와 ‘체육진흥투표권’(제22조의 2) 조문이 공존했다. 체육복표 조문을 근거로 ‘체육복권’을 발행했고, 나중에 ’체육진흥투표권‘을 발행(’02)하다 체육복표조항은 2004년 1월 29일에 폐지했다. 체육진흥투표권은 1999년에 국민체육진흥법에 제3장의 2(체육진흥투표권의 발행, 제22조의 2~제22조의 9)를 조문 끼워넣기 신설 개정 방식으로 체육진흥투표권(토토) 발행 근거를 1999년 8월 31일 신설했다.
‘체육복표’는 당초 국민체육진흥법 개정으로 신설된 ‘체육복표 발행’을 근거로 발행되다 2006년 종료됐으나 ‘체육진흥기금 조성’을 목표로 발행된 ‘체육복표’는 ‘체육진흥투표권’(토토)으로 대체된 것이다. 이후 기존에 조성된 국민체육진흥기금과 이후 토토 운영 수익금으로 조성된 국민체육진흥기금으로 건설비와 조직운영위원회 운영비 등을 지원했다.
체육복표가 체육진흥투표권으로 바뀌는 과정에서 국민체육진흥법 개정은 의원입법(박세직의원외 55인 발의, 의안번호 151320) 형식으로 1998년 11월 16일 발의됐었지만 ‘체육복표’ 발행 근거 신설 때와 같은 방식이었다. 이때도 국민체육진흥법에는 ‘체육복표’의 발행근거(제19조의 2)가 존재했는데 이를 삭제하지 않고 그대로 둔 채 국민체육진흥법에 체육진흥투표권의 발행 근거 조문(제19조의 4)을 끼워넣는 방식을 신설했다. 따라서 체육복표와 체육진흥투표권은 하나의 국민체육진흥법안에 공존하면서 조문 형식과 내용 및 자구는 체육복표와 동일했다. 체육복표의 발행 근거를 그대로 둔 채 법안 통과시에는 제3장의 2(체육진흥투표권 발행)을 신설하면서 제22조의 2(체육진흥투표권 발행) 조문을 끼어넣는 방식으로 1999년 8월 개정했다.
이러한 끼워넣기식 개정 방식을 택하면서 ‘체육복표’와 ‘체육진흥투표권’은 별개의 발행 근거를 갖게 됐다. 체육진흥투표권 신설 법안 국회 심의 과정에서는 사업의 단체 또는 개인에 대한 위수탁 및 수탁 자격에 대한 논란이 치열하게 전개됐다.
체육진흥과 기금조성을 위해 체육진흥투표권을 발행한다는 데 대해서 사행성 조장 우려 등 많은 논란 끝에 1999년 8월 12일 본회의를 통과했다. 의원입법안에 대한 1998년 12월 14일 문화관광위원회 회의에서는 “월드컵대회 준비를 위한 기금 조성 및 축구붐 조성이 시급하여 체육진흥투표권 발행 사업이 필요하다”는 제안 설명(박세직 의원)과 전문위원의 발행이 필요하다는 검토의견 보고가 있었다.
이후 위원회의 대체 토론을 거쳐 법안심사소위원회의 1999년 7월 13일 심사 결과 ‘국민 여가체육 육성, 축구 활성화를 기하고 월드컵조직위원회 및 월드컵경기장 건립비에 대한 지원, 체육진흥 등에 필요한 재원 조성을 위해 체육진흥투표권 발행 사업을 도입하고자 하는 법률안에 대해 수탁자의 구비요건 및 운영경비 사용한도, 환급금 지급 및 투표권 사업의 시행에 따른 수익금 사용 등에 관한 내용을 추가한 수정안’을 제시했다.
1999년 8월 4일 열린 위원회에서는 당시 남경필 의원만 사업의 매출액 등에 대한 자료는 능률협회가 작성한 ‘체육진흥투표권 사업에 대한 타당성 검토보고서’에서는 지나치게 낙관적으로 사업성을 판단했다는 의문(한국능률협회 보고서는 당시 국내 7개 복권의 매출액이 3,500억 원 정도인데 체육진흥투표권 도입 2차년도인 2002년에 3,500억 원, 2005년은 8,000억 원으로 지나치게 낙관적으로 추정했다고 남경필 의원은 지적함)을 제기했다.
또한 여론조사에서 국민 28%만이 도입에 찬성을 했다면서 국민적 합의가 필요하다는 반대 의견을 제시했으나 결국 소위원회를 통과했다. 본회의에서 남경필 의원은 “체육진흥투표권 도입을 반대하는 국민의 49.2%가 사행심 조장, 36.9%가 건전한 스포츠 문화 저해, 7.7%가 청소년교육에 나쁜 영향이 있다”고 반대 의견을 제시했다. 이상현 의원은 “체육진흥투표권 사업의 전망과 매출액 추정이 불확실해 수익성이 낮을 것으로 보아 전문 경영 능력을 가진 민간사업자에게 위탁 운영하도록 해 사업의 효율성과 수익성을 극대화해야 한다”는 찬성 의견이 제시하였으나 법안은 찬성 111, 반대 43, 기권 9인으로 가결, 선포됐다.
당시 개별 부처에서 발행하던 복권(체육·복지·관광복권 등)을 기재부가 온라인복권(로또)로 통합하는 복권 및 복권기금법을 2004년 1월 29일 제정하면서 복권기금의 사용 등과 관련해 타법을 개정하는 부칙 조항에 따라 국민체육진흥법 내에 공존하던 ‘체육복표’와 ‘체육진흥투표권’중에서 ‘타법(복권법) 개정’ 방식으로 체육복표를 폐지하고 체육진흥투표권 조항만 존속시켰다.
현재 언론이나 일반 국민이 아직까지도 경주 결과를 추리해 맞추는 ‘체육진흥투표권(토토)’을 숫자를 맞추는 ‘복권’으로 인식하는 것은 과거 복권이었던 ‘체육복권’이 ‘체육복표’ 조항을 근거로 발행해오다 체육복표는 폐지되고 복권과는 전혀 별개인 마권(승마투표권)과 동일한 형식의 ‘체육진흥투표권’으로 변경, 발행돼 복권이 아니게 된 것을 여전히 복권으로 인식하고 있기 때문이다.
앞서 보듯 당초 발행된 체육복권은 국민체육진흥법상의 체육복표를 근거로 발행된 것이며 현재 발행하고 있는 체육진흥투표권은 체육복표와는 발행 근거도 다르고 복권도 아님에도 불구하고 ‘체육복표=체육복권=체육진흥투표권=복권’으로 오인하는데 기인한다.
저자= 김종국 한국마사회 경마본부장, 정책학 박사
교정·교열= 이용준 기자 cromlee21@horsebiz.co.kr
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