국내 사행산업의 업종별 규제 차이가 심하다는 것은 주지의 사실입니다. 특히 참여 수단에서 차별화가 가장 심한데 비대칭적 차별화로 사행산업의 시장 구조가 과거 경마 위주에서 복권과 체육진흥투표권(토토)으로 재편됐습니다. 이러한 추세는 앞으로도 크게 달라지지 않을 것이라는 점에서 규제의 불형평·불공정성이 우려되는 상황입니다.
토토와 성격상 같은 경주류에 속한 경마·경륜·경정은 사감위 출범 이전부터 인터넷 발매를 해왔지만, 2008년 법제처가 유권 해석으로 법적 근거가 없다고 하면서 경마는 인터넷 발매가 중단됐습니다. 경륜·경정은 당시 시행 근거에 대한 시비로 스스로 중단했습니다.
제3차 사행산업 건전발전 종합계획(2019~2023)을 수립하기 위한 연구 용역 등이 한창 진행되는 현시점에서 합법 사행산업의 경쟁력을 키워주는 정책적 대안이 필요하다는 데 전문가들의 의견이 일치합니다. 사행산업의 경쟁력 향상과 이용자의 편의성을 도모하고, 전자적으로 발매상한선 규제가 가능한 인터넷 발매를 경주류에도 허용하는 방안을 공론화하는 노력 역시 필요합니다. 최근 사감위가 주최한 ‘제3차 사행산업 건전 발전 종합계획’ 공개 세미나에서도 전문가들은 “불법 도박의 근절을 위해 합법 온라인 시장을 열어야 한다”는 등 온라인 합법화 수용에 한목소리를 냈습니다.
이런 맥락에서 ‘사행산업 경주류·인터넷 발매 재개 방안 논의: 토토, 인터넷로또 발매 허용에 따른 업종별 형평성 보장을 중심으로’란 논문은 언급한 제반 문제를 집중적으로 다루고 있습니다. 복권학회 주관, 2017 추계학술대회에서 발표한 논문이자 복권학회 논문집, 「복권과 사행산업의 공공정책」(2017, p143~p171)에 실린 본 논문은 △제외국의 인터넷 발매 사례 △국내 인터넷 재개를 위한 법개정 노력 사례 △인터넷 발매 허용시 부작용과 순기능적 측면 검토를 통해 인터넷 발매 재개 필요성과 구체적인 추진 방안을 살펴보고 있습니다.
<말산업저널>은 2018년 8월 20일 발행하는 제343호부터 본 논문을 연재합니다. 논문을 기고해주신 김종국 한국마사회 경마본부장께 감사드립니다. - 편집자 주
(2) 국내 사례: 토토와 복권만 허용
우리나라에서 사행산업에 대한 원격지 발매(온라인·인터넷 발매, 모바일 베팅 등)로 <표2>와 같이 현재 허용하고 있는 것은 체육진흥투표권(2004년부터)과 복권(2001년 전자복권, 2016년 인터넷로또 복권 허용) 뿐이다. 경마는 1996년부터, 경륜·경정은 그 이후부터 시행해왔으나 발매 근거 시비로 2009년부터 중단했다. 이후 2014년부터 경마장 내에서만 접속이 가능한 장내 모바일 베팅을 경마가 시행 중이다.
온라인 발매란 구매자가 사전에 계좌(은행계좌 등)를 개설해 놓고, 발매 사업자에게 구매 요청을 하면 계좌에 입금된 금액이 발매 사업자 계좌로 이체되고, 무형의 마권이 발매되고, 적중이 되면 배당금(환급금)이 구매자의 계좌로 이체되는 것을 의미한다. 구매 행위가 이루어지는 것은 정보통신망을 통해 이루어지며 우리나라 법령(복권및복권기금법·국민체육진흥법)에서는 온라인이라는 용어 대신 ‘정보통신망’이라는 용어를 사용한다. ‘정보통신망 이용촉진 및 정보보호 등에 관한 법률’에 따르면, “정보통신사업법 제2조 제2호에 따른 전기통신설비를 이용하거나 전기통신설비와 컴퓨터 및 컴퓨터의 이용 기술을 활용해 정보를 수집, 가공, 저장, 검색, 송신 또는 수신하는 정보통신체계”를 말한다(한국마사회, 정보통신망을 이용한 마권발매 재개 추진계획(안), 2016.11).
<표2> 체육진흥투표권, 복권, 경마 온라인 발매(인터넷 발매 등) 운영 현황
>체육진흥투표권>복권>경마
법적 근거>국민체육진흥법(명시규정없이 유권해석으로 허용)>복권및복권기금법>유권 해석으로 중단(경마장 안에서 발매에 미해당)
허용 시기>2004년>- 2001년 전자복권 등 - 2016년 인터넷로또복권 허용법 개정>2014년 장내 모바일베팅 허용(장외 발매 불가)
운영사이트>WWW.betman.co.kr>WWW.nlotto.co.kr>2009년 7월 폐지( KNetz)
베팅 종목>6종(축구·야구·농구·배구 등)>전자복권 7종>경마장 내 폐쇄형 발매
온라인 비중(2015년)>4,015억 원(총 34,494억 원의 14.1%)>319억 원(총 35,551억 원의 0.9%)>1,514억 원(장내모바일, 77,322억 원의 1.96%)
1) 발매 후 중단: 경마, 경륜, 경정
우리나라에서 사행산업의 원격지 발매가 최초로 도입된 것은 1996년 11월 경마가 정보통신망을 이용해 승마투표권(마권)을 발매(온라인발매)를 시작했을 때다. 1996년 도입한 방식은 구매자가 유무선 전화로 요청하면 발매원이 발매기에 입력하는 방식(Telebet)이었고, 2001년 2월에는 구매자가 유무선 전화를 걸어 음성 안내에 따라 버튼을 눌러 구매하는 방식(ARS)이었다. 2004년 10월에는 개인이 보유한 모바일 전용기기(PDA)를 이용해 화면 메뉴에 따라 구매하는 방식이었으며, 2005년 6월부터 인터넷 PC로 전용 홈페이지를 통해 구매하는 방식을 시행했다. <표3>은 온라인 발매 폐지 전 5년간의 발매 실적이다.
<표3> 경마 온라인 발매 폐지 전 5년간의 발매 수단별 실적(단위: 억 원, %)
>>2004>2005>2006>2007>2008>2009
>총매출액>53,302>51,548>53,110>65,402>74,219>72,865
>온라인>Telebet>363>317>285>293>278>-
>ARS>452>578>672>851>1,115>-
>모바일>4.4>52>47>54>59>-
>PC>->187>526>763>1,148>-
>계>820>1,135>1,526>1,961>2,599>1,388
(비중%)>1.54>2.20>2.87>3.00>3.50>1.90
※ 한국마사회, 정보통신망을 이용한 마권발매 재개 추진 계획(안), 2016.11, p15. 한양대학교 산학협력단,「스포츠마케팅을 통한 KRA 사업구조개편 방안」, 한국마사회 연구용역 보고서, 2012.3, p126
그런데 2006년 감사원 감사시 온라인 발매의 법적 근거가 없다는 문제 제기가 있었고, 2008년 사감위가 ‘사행산업 건전발전 종합계획’에서 경마 인터넷 발매 금지를 위해 법제처에 의뢰한 유권해석 결과(2008년)에서 마권은 ‘경마장 안에서’ 발매한다’는 법조항에 따라 “경마장에 직접 가서 마권을 구매해야 하는 것만을 규제해 있다”고 함에 따라 2009년 온라인 발매를 중단했다. 경륜·경정은 ‘경륜장 안에서 발매’라는 조문이 없어 경마와는 다른 입장이었으나 감사원 감사를 계기로 스스로 인터넷 발매를 중단했다.
최근에는 스마트폰이 전 국민에게 보급되고, 체육진흥투표권에 대해서만 인터넷 발매를 허용함을 불공정하다는 주장이 끊임없이 제기됐다. 이러한 분위기에서 복권은 2014년 11월 온라인복권(로또)을 인터넷으로 구매할 수 있도록 하는 복권 및 복권기금법 개정안은 기재부 입법으로 제안되어 있는 상태였다(2016. 3월 개정 통과됨).
또한 사감위가 경마, 경륜, 경정이 구매 상한선을 미준수한다면서 이를 근절하겠다고 ‘경주류(경마·경륜·경정)에 대해서만 전자카드 도입을 확대 적용하고, 경마에 온라인 발매를 도입해 구매 상한선을 준수토록 한다’며 2014년 ‘비정상의 정상화’ 과제로 선정한 바 있다. 이에 따라 한국마사회는 온라인 발매 도입 여건 조성을 위해 2014년 모바일 베팅을 도입하고 2015년에 일반화된 스마트폰을 이용해 경마 분석과 베팅을 융합한 종합 앱서비스 개발 착수, 2016년에 스마트폰에 모바일 베팅 전용 어플(My Card)을 깔아 경마장 내에서만 접속할 수 있는 폐쇄형으로만 운영했다. 초기 모바일베팅 이용률 2% 내외로 미미했으나 <표4>와 같이 2017년 현재는 1일 매출액의 20%를 모바일로 구매(2016년 연간 13.1%)하고 있어, 법만 개정되면 언제든지 경마장 외에서도 구매 가능한 기술적 여건은 구비되어 있다.
<표4> 사업장내 모바일발매 실적 (단위: 억 원, %)
>금>토>일
일자>2016.12.23>2017.12.24>2017.12.25
매출액>총매출>모바일>총매출>모바일>총매출>모바일
>>30,167>5,497>55,985>10,530>68,983>11,637
(비율)>>(18.28%)>>(18.81%)>>(16.87%)
일자>2017.7.7>2017.7.8>2017.7.9
매출액>총매출>모바일>총매출>모바일>총매출>모바일
>39,979>7,525>59,085>12,150>75,418>15,651
(비율)>>(18.82%)>>(20.56%)>>(20.75%)
※2016년 총매출액 77,459억 원 중에서 장내 모바일 베팅액은 10,118억 원으로 13.1%를 차지(한국마사회 2016년도 경영실적보고서, p238). <다음 호에 계속>
저자= 김종국 한국마사회 경마본부장, 정책학 박사
교정·교열= 이용준 기자 cromlee21@horsebiz.co.kr
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