사행산업 경주류·인터넷 발매 재개 방안 논의: 토토, 인터넷로또 발매 허용에 따른 업종별 형평성 보장을 중심으로 <10>
토토와 성격상 같은 경주류에 속한 경마·경륜·경정은 사감위 출범 이전부터 인터넷 발매를 해왔지만, 2008년 법제처가 유권 해석으로 법적 근거가 없다고 하면서 경마는 인터넷 발매가 중단됐습니다. 경륜·경정은 당시 시행 근거에 대한 시비로 스스로 중단했습니다.
제3차 사행산업 건전발전 종합계획(2019~2023)을 수립하기 위한 연구 용역 등이 한창 진행되는 현시점에서 합법 사행산업의 경쟁력을 키워주는 정책적 대안이 필요하다는 데 전문가들의 의견이 일치합니다. 사행산업의 경쟁력 향상과 이용자의 편의성을 도모하고, 전자적으로 발매상한선 규제가 가능한 인터넷 발매를 경주류에도 허용하는 방안을 공론화하는 노력 역시 필요합니다. 최근 사감위가 주최한 ‘제3차 사행산업 건전 발전 종합계획’ 공개 세미나에서도 전문가들은 “불법 도박의 근절을 위해 합법 온라인 시장을 열어야 한다”는 등 온라인 합법화 수용에 한목소리를 냈습니다.
이런 맥락에서 ‘사행산업 경주류·인터넷 발매 재개 방안 논의: 토토, 인터넷로또 발매 허용에 따른 업종별 형평성 보장을 중심으로’란 논문은 언급한 제반 문제를 집중적으로 다루고 있습니다. 복권학회 주관, 2017 추계학술대회에서 발표한 논문이자 복권학회 논문집, 「복권과 사행산업의 공공정책」(2017, p143~p171)에 실린 본 논문은 △제외국의 인터넷 발매 사례 △국내 인터넷 재개를 위한 법개정 노력 사례 △인터넷 발매 허용시 부작용과 순기능적 측면 검토를 통해 인터넷 발매 재개 필요성과 구체적인 추진 방안을 살펴보고 있습니다.
<말산업저널>은 2018년 8월 20일 발행하는 제343호부터 본 논문을 연재합니다. 논문을 기고해주신 김종국 한국마사회 경마본부장께 감사드립니다. - 편집자 주
2) 그러나 이에 관한 마사회법 규정이 도입된 시점인 2001년 12월 31일과는 달리, 현재 온라인을 통한 전자 거래가 보편화되어 있으므로 온라인을 통한 마권 발매를 허용하는 것이 필요하다. 그리고 전자거래기본법 제4조(전자문서의 효력) 제1항에서 “전자문서는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 전자적 형태로 되어 있다는 검토 의견으로 문서로서의 효력이 부인되지 아니한다”고 규정하고, 제2항에서는 “법률의 규정에 의한 기록·보고·보관·비치 또는 작성 등의 행위가 전자문서로 행하여진 경우 당해 법률에 의한 행위가 이루어진 것으로 본다”고 규정하고 있으므로, 전자 문서에 의해 발급된 마권도 종이 문서에 의해 발급된 마권과 동일한 효력을 가진다고 볼 수 있다. 따라서 온라인에 의한 마권 발매를 금지하는 것은 전자거래기본법의 취지에도 반하는 것이라고 할 수 있다.
3) 승마투표권과 유사한 체육진흥투표권(스포츠토토)의 경우 국민체육진흥법상 온라인 발행에 관한 명시적인 규정은 없으나, 동법 제24조 제2항에서 “체육진흥투표권의 종류, 투표 방법, 단위 투표 금액, 발행 대상 운동 경기, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다”고 규정한 것을 근거로 발행 방법에 제한을 받지 않는 것으로 보고, 그 결과 체육진흥공단이 “발행 방식의 선택” 등 발행과 관련된 사항을 정할 수 있으므로 온라인 발매가 적합하다는 유권 해석을 했다.
4) 외국의 경우를 보면 영국, 호주, 일본, 독일, 프랑스, 스웨덴 및 미국의 아칸소, 메사추세츠, 뉴저지주 등에서도 승마투표권의 온라인발매를 인정하고 있다. 외국의 경우에는 승마투표권에 대한 온라인발매가 오히려 스포츠토토의 경우보다 더 널리 인정되고 있다.
5) 이와 같이 온라인을 통한 전자 거래가 보편화되어 있고 전자거래기본법상 전자 문서와 종이 문서의 효력에 차이가 없으며, 승마투표권과 유사한 체육진흥투표권(스포츠토토)의 경우에 온라인발매가 인정된다는 점을 고려할 때 승마투표권의 경우에도 온라인발매를 포함하는 것이 타당하다고 볼 수 있다.
둘째, 인터넷 발매를 위한 구체적인 전자적 발매 방법은 다음 1)~2)와 같이 명시했다.
1) 마사회법 개정안 제2조 제6호에서 ‘승마투표권’의 정의에 “컴퓨터 등 정보 처리 능력을 가진 장치에 의하여 전자적인 형태로 작성되어 전자적 장치에 의하여 기록보관된 표권을 포함한다”고 해, 승마투표권의 온라인 발매를 허용하는 것으로 규정했다. 이와 같은 규정을 두게 된 것은 마사회법 제6조(마권의 발매 등)에서 마권을 경마장 안과 장외발매소에서 발매할 수 있도록 규정하고 있는데, 법제처는 유권해석을 통해 제6조에 규정된 경마장 안과 장외발매소에서의 마권 발매란 현장에서 발매하고 고객이 이를 직접 구매하는 것을 의미하는 것으로 보았기 때문에 온라인 발매가 가능하도록 보완하기 위한 것이었다.
2) 마사회법 개정안 제2조 제6호에서 승마투표권에 온라인 발매에 의한 표권이 포함되는 것으로 정의함에 따라 마권의 온라인 발매가 가능하도록 제6조 제1항 후문에 “경마장 안에 설치된 마권발매 시스템에 연결된 전기통신설비와 컴퓨터 및 컴퓨터의 이용기술을 활용하는 정보통신체계에 의한 마권발매는 경마장 안에서의 마권발매로 본다”는 내용을 추가한 것이다. 그리고 제2항 단서에도 “다만, 장외발매소에 설치된 마권발매 시스템에 연결된 전기통신설비와 컴퓨터 및 컴퓨터의 이용기술을 활용하는 정보통신체계에 의한 마권발매 시설의 설치 및 운영은 장외발매시설의 설치 승인으로 본다”는 내용을 추가했다. 이러한 법 개정안은 실제로 법안 발의에는 반영되지 못하고 역시 연구로만 그치고 말았다.
4. 2016년 3월(복권위원회 법안 개정 통과: 2014년 법안 발의)
그런데 한국마사회 등이 경마·경륜·경정의 인터넷 발매 재개를 지속적으로 추진해오고 있음에도 법안을 발의할 의원의 협조를 얻지 못하고 있는 사이 2014년 11월에는 복권 감독부처인 기재부(복권위원회)는 인터넷로또복권 법안을 정부입법으로 상정했고 1년여 만인 2016년 법안을 시켰다. 2016년 3월에 ‘인터넷로또‘ 발행 허용 법안인 ’복권 및 복권기금법‘이 개정돼 2018년 인터넷을 통한 로또복권 발매가 가능하게 된 것이다. 이는 최초 2002년 로또복권이 도입된 이듬해인 2003년 지금까지 역대 최고인 복권 매출액이 4조2천억(2016년 3.8조원)이었는데 이중에서 로또가 3조 8천억 원이었던 당시와 같은 파괴력 있는 로또복권의 매출 증가가 기대되는 엄청난 사건이었다. 경마는 수년간 인터넷발매 도입 법안을 추진하려 해도 어느 국회의원 하나 선뜻 나서 주지 않고 있어 법안 개정이 난망한 상태에서 이루어낸 것이어서 경마 등의 입장에서는 놀라울 따름이었다.
인터넷로또법안은 복권을 관장하는 기획재정부(복권위원회)가 직접 정부 입법(2014.11.10제출)으로 2014년 말부터 추진해 사감위가 사행산업의 확산을 막고 있는 상황에서 어떻게 가능했을까? 기재부는 2011년 발매해 온 ‘연금복권 520’마저도 인터넷으로 발매할 수 있도록 한 바 있다(2015.2.27). 기재부가 인터넷로또법안을 사회적 이슈나 공론화 되지 않도록 한 가운데 매우 조용히 법 개정을 할 수 있었던 것은 경마가 추진하는 방식과는 다른 전략을 썼기에 가능했다는 판단이다. <다음호에 계속>
저자= 김종국 한국마사회 경마본부장, 정책학 박사
교정·교열= 이용준 기자 cromlee21@horsebiz.co.kr
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