사행산업 영업장 개설 갈등 발생 및 해결 사례 연구: 경마 장외발매소 개장 및 폐쇄 관련 민원 발생 원인을 중심으로 <7>
2. 갈등 해결 실패 사례
(1) 건물 모집 공고 후 선정 포기
1) 개장 추진 반대
장외발매소 개설을 위해서는 개설 대상 건물을 직접 신축하거나 기존 건믈 매입, 기존 건물주에게 임차를 하는 방식으로 추진한다. 통상 건물모집 공고를 통해 건물을 확보해 장외발매소 용도(문화 및 집회시설 중에서 ‘집회장’)으로 용도를 변경해, 장외발매소에 필요한 시설 설치 공사를 거쳐 개장하게 된다.
건물 모집 이후 건물의 법적 조건을 검토해 건물을 선정하게 되는데 이 과정에서 장외발매소 반대 민원이 제기되는 경우는 행정청의 건물 용도 변경 절차를 밟을 수 없어 선정을 포기하게 된다.
<표6>은 건물 모집 공고 후 민원 등에 의한 선정을 포기한 사례로 경주 장외(인구 청소년 시설 소재), 청주·수안보의 경우는 건물주나 시의 적극적 유치 의사에도 불구하고 시민단체의 반대로 추진이 중단됐다. 구리 장외의 경우는 시민 반대를 이유로 지자체가 과도한 주민 동의 조건 요구(주민 2/3이상 동의), 보령 장외와 김포 장외발매소는 시(市)의 동의가 있었으나 시민단체 반대로 신청 철회(김포) 및 선정 포기(보령)했다.
2) 갈등 해결 행위자(중재자)의 역할
장외발매소 건물을 신청한 뒤 철회 또는 선정을 포기하는 과정에서 설치 반대 민원에 대한 갈등 중재자는 없다고 해도 과언이 아니다. 재정이 열악한 지자체의 경우 레저세(약 30억 원 규모)나 일자리 창출(약 1백여 명)을 목적으로 사업장 추진을 희망하는 민간사업자에게 동의서를 써주는 경우가 많다.
처음에는 시업신청자가 유치 찬성자를 중심으로 추진하지만 동 사실이 알려지며 설치 반대 시민단체 등의 반대 움직임이 시작되면 언론 등에서 이 문제를 다루면서 찬반 시위 등이 격화된다. 이 경우 장외 설치 시 주민 동의와 지자체 동의가 필수(장외 설치 지침)인데, 민원을 감당하지 못한 지자체의 유치 동의를 철회(김포 장외)하거나 민원이 격화돼 사업신청자가 스스로 신청을 철회하거나 마사회가 사업 추진을 중단(보령 장외 등)하게 된다.
(2) 건물 선정 후 취소
1) 선정 취소
통상 기존 건물 임대 시는 약 1년, 신축 시는 3년 정도 기간이 소요되는데 건물은 용도 변경 조건으로 선정하며 건물주가 용도 변경을 해야 하며, 완료되면 임대차 계약을 체결하고 공사를 개시한다.
통상적으로 용도 변경 과정에서 장외발매소 입지 사실이 알려지게 되면서 시민들의 반대 민원이 확산되게 된다. 반대 민원에 노출되면 용도 변경 시 학교가 소재한 건물은 학교환경정화구역 해제 심의를 받아야 한다. 그런데 이 과정에서 심의가 부결되면 용도 변경이 불가능하게 된다. 그 밖에 규모가 큰 신축(예정)중 건물의 경우는 건축심의위원회의 심의를 받아야 하는데 이 과정에서 수차례 심의를 보류하거나 설계 보완 등을 요청해 시간을 끄는 방식으로 사업주(마사회)가 요구하는 건물 용도 변경이나 허가 시한을 넘겨 사업을 무산시키기도 한다.
실제로 <표7>의 경우는 장외발매소 용도로 건물의 용도 변경 조건으로 건물을 선정했으나 ⅰ)선정한 건물 인근에 교회나 아파트 등이 소재한 경우 ⅱ)학교가 소재해 학교정화구역 심의를 해제해야 하나 심의 부결된 경우 ⅲ)민원 등을 이유로 한 건축 심의 지연 등의 경우는 정해진 기한 내 장외발매소 개설을 추진해야 하는 마사회 입장에서는 부득이 사업 추진을 포기하게 된다.
건물 용도 변경은 통상적으로 시설을 갖추면 용도 변경을 해야 하는 ‘기속(羈束)행위’ 대상이지만 주민 반대가 있는 경우는 ‘용도 변경 심의를 지연하거나 과도한 시설 보완을 요구’하는 등의 방식으로 사실상 ‘재량(裁量)행위’화해 심의를 지연하는 등의 방식으로 사업 추진을 포기하게 하는 전략을 쓰기도 한다. 가끔씩 용도 변경 불허나 학교정화구역 심의 해제 거부에 대해 행정 심판이나 행정 소송을 제기하기도 하지만 대부분은 ‘각하’하거나 소송 과정에서 장시간이 소요되므로 이 경우 조건부 선정을 취소해 종결하게 된다.
2) 갈등 해결 행위자(중재자)의 역할
장외발매소의 용도 변경이나 학교정화구역 심의 해제 과정에서는 행정기관, 감독부처, 국회나 시민단체 등의 중재자 역할을 하는 경우는 거의 없다.
지역 경제 활성화, 세수 확대 등을 위해 주변 상인 중심으로의 유치 찬성이 있기는 하지만 유치 반대의 목소리가 큰 만큼 지역민의 표를 의식하는 지자체나 의회 등은 결과적으로 다수의 민의로 표출된다는 의식으로 개설 반대의 입장에 동조하게 된다.
가끔, ‘국민고충처리위원회’가 중재자 역할을 해 심의 부결이 부당하다는 판결을 내리기도 하지만(서대문 장외), 상급관청의 행정 심판이나 행정 소송에서 패소(부천 장외)해 추진이 중단되고 있다.
특히 <표8>에서 울산 장외의 경우는 당초 유치를 신청했던 시장이 지자체 선거 과정에서도 유치를 주장해 당선되었음에도 시민단체의 반대로 유치 신청을 철회했고, 이 과정에서 용도 변경 허가권자를 놓고 남구청과 울산시청이 서로 관할권이 아니라는 주장을 펼치면서 용도 변경을 불허해 용도 변경 시한 경과를 이유로 선정을 취소한 바 있다.
(3) 건물 용도 변경 후 중단
1) 건물 용도 변경 후 사업 철회
매우 드문 경우지만 건물 용도 변경이나 건물 사용 승인을 득해 법적으로는 아무런 하자가 없음에도 설치 반대 민원에 밀려 사업을 철회한 경우는 <표9>와 같다.
이 경우는 2006년을 전후해 장외발매소에 대한 반대 민원이 확산돼 전국적인 반대 연대 운동이 격화되면서 감독부처인 농림부가 국정감사에서 사업 추진의 문제점을 질타하는 추궁에 따라 한국마사회가 사업을 철회한 것이다.
2) 갈등 해결 행위자(중재자)의 역할
장외발매소 추진과 관련해 사업 주체인 한국마사회의 사업을 지원하는 중재자의 역할을 하는 단체나 기관은 거의 없다. 말산업이나 경마 관련 단체인 마주협회나 말생산자협회등이 유치찬성이나 규제 반대에 나서지만 거시적으로는 같은 이해 집단으로 치부된다. 반면에 추진을 반대하는 입장을 반영해 의회나 언론 등이 사업 철회를 종용하므로 민원 등의 갈등이 발생하는 경우는 사업 포기로 이어지는 것이 대부분이다. <다음 호에 계속>
저자= 김종국 한국마사회 現 경마본부장(前 공정본부장), 정책학 박사, 경영학 석사
교정·교열= 이용준 기자 cromlee21@horsebiz.co.kr
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