[말산업저널] 황인성 기자= 김종국 한국마사회 경마본부장은 4월 26일 오후 4시 충무로에 위치한 한국도박문제관리센터 회의실에서 열린 제2차 사행산업 정책 연구포럼에서 주제 패널로 참석해 당일 주제였던 ‘사행산업 매출 총량제’에 대한 발표를 진행했다.

포럼을 통해 김종국 본부장이 발표했던 내용을 원문 그대로 옮긴다.

우리나라에서의 사행산업에 대한 규제는 다른 나라(OECD)의 소득 수준 대비 합법과 불법산업의 규모가 과도하고 도박중독 유병률이 높다는 데서 출발했다. 지금까지도 일본의 머신게임(2007년 파친코 매출 230조 원)을 제외해 OECD국의 사행산업규모를 잡아 우리나라가 상대적으로 규모가 큰 것으로 했고, 외국인전용 카지노를 사행산업규모에 포함해 사행산업 매출규모가 과도하므로 규제가 필요하다는 논리로 삼고 있다.

또한 도박중독 유병률 산정 시 ‘문제성 유병률’만 반영하지 않고 ‘중위험성 유병률’을 포함한 것은 도박중독 유병률이 높은 것으로 보이게 해 규제 필요성을 강조한 것이 아니냐는 지적이 있다. 개별감독기관이 나서서 관리를 해오는 합법산업에 대해 사행산업통합감독위원회가 추가로 규제를 하기 시작했지만 불법에 대해서는 제대로 대처하지 못해 불법시장이 통제가 어려울 정도로 커졌다는 비난도 여전하다.

사행산업에 대한 규제의 방법 중에서 가장 중요하다 할 수 있는 ‘사행산업 총량제’는 사감위법(제5조)에 따라 ‘사행산업 업종의 영업장수, 매출액규모’를 ‘총량’으로 정의하고 있다. 사감위는 ‘건전발전 종합계획’에서 사행산업 총량 설정을 1) 영업장수에 관한 총량기준 2) 매출액 규모에 관한 총량기준으로 위원회가 업종별 총량을 정하고 매출총량 이행실적을 점검하고 있다.

발표자(류광훈)는 총량제 도입 이후 1) 영업시설 증설 둔화 2) 체육진흥투표권(토토)과 복권의 순매출 국내 총생산 증가율 상회 3) 매출규모는 직접적인 규제대상이 되기는 부적절하며 높은 성장세를 보이는 업종에 대해 총량배정을 온전히 반영하지 못한 점 4) 합법산업규제로 불법시장 확산 5) 외국인카지노는 내국인에 영향을 주지 않으므로 제외가 필요하다는 등의 총량 이행 강제수단 미흡 등의 성과와 지적사항으로 제시했다.

상기 지적사항을 토론자의 입장에서 살펴보면 1) 경마, 경륜, 경정, 카지노 등에서는 영업장의 증설이 거의 없었으나 2016년 이후 로또복권 판매점을 3개년 간 2천개소 증설, 로또복권의 인터넷발매허용(2016년 입법, 2018년 시행)을 설명하기 어렵고 2) 토토와 복권은 영업장 증설, 인터넷발매 허용, 전자카드 미실시, 토토의 국제경기 지원을 위한 매출총량 예외 인정 등에 따라, 모든 규제를 바 받고 있는 타 업종 대비 규제가 없어 매출 증가는 당연한 점 3) 현재의 매출 총량규제에 대해서는 매년 영업장이나 판매수단에 대한 규제가 없어 매출액이 급증하고 있는 토토나 복권의 입장을 의미한다는 점, 4) 불법시장에 대해서는 사행사업자와 검경 등 사업당국이 적극 나서고 사감위의 기능전환을 통해서라도 당연히 단속을 강화해야 한다는 점 5) 외국인 전용카지노는 내국인 출입금지이고 외화획득 기능의 고려하여 매출총량설정과 배분에서 제외하고 내국인 카지노만 관리하는 것이 타당하다는 입장을 밝히고자 한다.

또한 발표자(류광훈)는 총량제 개선방안으로 1) 영업장수를 총량기준으로 적용(p30) 2) 도박중독 유병률 임계지점을 설정하여 총량제 적용 3) 불법시장 단속에 따른 이전수요 만큼 합법 총량에 추가 반영 4) 국가 총량 목표치 내에서 일부 업종이 총량을 넘어서도 국가 총량 내라면 인정 5) 영업방식규제(베팅상한, 발매건수, 영업시간) 위주로 총량 운영방식 전환 6) 총량제 위반 영업이익을 부당이득으로 간주하여 과징금 부과 방안을 제시하고 있다.

이에 대한 토론자의 입장은 1) 영업장수 총량은 모든 업종에 대해 적용을 강화하는 것은 맞는 방향이라고 본다. 지금까지 사감위는 규제의 가장 중요한 지표라 할 수 있는 영업장에 대해서 토토와 복권에 대해서는 규제가 거의 없었다. 영업장 수 등의 통계를 자세히 밝히지 않고, 영업장 규제는 마치 경마, 경륜, 경정, 카지노에 한한 것처럼 건전화 점검(상한선 위배 등) 등의 규제에서 토토와 복권의 영업장 규제는 거의 해오지 않았다는 점에서 주목할 만하다. 발표자 자료나 사감위 통계에서 영업장수도 토토와 복권은 승식의 종류수(고정배당률, 승부식, 점수, 즉석식, 추첨식 등)로 하여 경마 등의 영업장 개소수와는 비교할 수 없는 지표를 사용하여, 수천개소의 토토, 로또 영업장 개소수는 경마 등과의 비교대상에서 제외했다. 또한 사행산업 이용자 수 통계에서도 토토와 복권이용자는 비교 통계에서 제외하면서도 영업장 규제는 경마영업장(장외발매소, 장외배장)만의 문제로 한정하여 매출건수, 입장인원규제, 영업시간 등을 규제하는 수단으로 삼는다는 점에서 모순을 지적하지 않을 수 없다. 영업장 개설을 규제하고 영업시간, 발매승식 등을 규제하면 건전해진다는 논리이면서도 특정업종(토토, 복권 판매점)은 여전히 규제대상에서 제외하려는 뜻으로 이해된다.

2) 도박중독 유병률 임계지표를 총량설정에 활용하자는 것은 바람직하다고 본다. 지금까지 유병률 높은 업종의 총량을 낮은 업종으로 이전시켜 사행산업 시장구조를 이미 과거 경마위주에서 토토와 복권으로 재편했으며 현재의 기조를 유지하면 경마의 경우 2000년 대 초 70%대 점유비가 현재는 30%대로 줄고 앞으로 토토와 복권으로 전이는 더욱 심화되게 될 것이다. 영업장규제, 인터넷발매 불허, 전자카드 강제 등의 기조유지, 복권과 토토에 대한 영업장 미규제, 인터넷허용, 전자카드 미실시 등 현재의 규제 유지 시는 경마 등의 시장 축소는 불을 보듯 명확하다. 이러한 시장 구조 재편을 당연시 하는 기준인 업종별 도박중독 유병률(2016년 5.1%)을 무한히 낮출 수는 없는 임계점이 있을 것이므로 이를 반영한 총량 배분정책의 전환이 필요하다는 점에서는 공감을 하는 바이다.

즉 여전히 도박중독 유병률을 특정 업종의 성장억제, 특정 업종에 대한 인위적 성장 장려 등의 수단으로 활용하는 것은 더 이상 곤란하다는 점과 여전히 외국에서는 도박중독 유병률은 ‘중위험도박’을 제외한 ‘문제성도박’만을 고려해야한다는 주장이 있는 점을 감안하면 현재 방식의 적용에는 변화가 필요하다고 본다. 특히 유병률은 ‘나쁜 도박 참여에 대한 징벌적 의미’로 활용되지만 그 나쁜 도박에 참여할 가능성을 차단하거나 낮추는 방식이 있다면 그러한 방식을 신규로 적용하는 것도 의미가 있다고 하겠다. 사행산업을 규제하기 위해 영업장을 설치하기 어렵게 하고 있는 영업장도 도심에서 외곽으로 옮기게 하여 사행산업 영업장을 격리시키는 정책을 쓴다면 사행산업에 편하게 점근하는 것에 대한 제약이 필요하다. 즉 사행산업을 접하는 경로의 제한이 필요하여 손쉽게 접근하여 경험(참여)할 수 있는 업종에 대해서는 ‘도박참여경험률’의 높고 낮음을 고려해 일부 매출총량 배분 등에서 도박참여경험률이 높을수록 매출총량 배분 시에 불이익을 주는 방안을 모색하는 것도 필요하다고 본다.

3) 불법시장과 합법산업 총량의 통합차원에서 불법단속만큼 합법 총량 증가라면 동의하는 입장이다. 불법 단속 강화를 위해 사행산업 업종별로의 단속노력은 차이가 많다. 일부 업종은 자체 접수된 신고를 112나 사감위에 이첩하는데 그치기도 하지만 일부 업종은 불법단속전담부서(상임이사)를 두고 매년 수천억 원의 단속성과를 내기도 한다. 따라서 매출총량 설정 시에 불법사행산업 단속노력(조직, 예산, 인력, 단속건수, 금액 등) 등을 반영하여 단속액 만큼을 매출총량에서 추가 반영하는 등의 방안을 상정할 수 있다. 이는 불법시장이 존재하는 한 공권력이나 사행산업자의 단속 노력을 권장하기 위해 사행산업총량을 합법과 불법시장을 합한 총량으로 하고 불법시장 단속 총량만큼을 합법시장 총량으로 배분해 궁극적으로는 불법시장의 축소를 정책적으로 유도하자는 것이다.

4) 국가 총량을 넘지 않으면 개별적으로 넘더라도 총량을 인정하자는 것은 영업장 수, 인터넷발매 등이 허용되어 규제가 없는 업종으로 유병률 등이 낮다는 이유로의 총량 쏠림이 심화되는 토토와 복권의 매출총량 초과를 용인하자는 것이므로 이는 타업종의 발매수단을 묶어 놓은 상태에서의 ‘불공정·불균형적’ 정책이므로 신중한 접근이 필요하다. 만약 이를 이행하려 한다면 매출총량 미달 업종에 대해서도 인터넷발매 허용, 장외영업장 수 규제를 완화하거나 총 장외발매소 영업면적 범위 내에서 대형 영업장을 불가피하게 폐쇄해야 하는 경우 소형으로 수 개소 내지 수십 개소로 개설 가능하도록 영업장 총수 제한을 완화해 영업장 규제가 없는 소형판매점 방식을 허용하거나, 반대로 영업장 규제가 없는 업종에 대해 영업장(편의점 등 판매) 수 제한 강화, 건축법에 소형판매점 용도를 지정(경마 등도 토토, 로또와 같이 편의점 판매 허용) 또는 신설 영업장에 한해 민간위탁(토토, 로또 방식) 방식을 허용하는 등의 업종 간 불합리한 차별 없이 공정하고 균형적인 판매수단을 제공한 연후에 논하는 것이 타당하다.

5) 매출총량 규제보다는 영업방식 위주로의 규제로 전환하자는 것은 업종 간 불균형을 초래할 수 있으므로 신중할 필요가 있다. 이러한 규제 논의 배경은 토토, 복권은 사실상 매출총량 규제가 유일한데 여기에서 벗어나기 위해 장외발매소 등의 문제가 많다는 점을 부각해 경마 등의 영업장 규제를 위해 참여방식을 제한하자는 논리이다.

그런데 토토는 국내경기는 물론 해외경기에까지, 참여경기수의 제한도 없으며 토토 출범 초기에는 축구에만 연간 90일까지만 참여할 수 있었으나 체육진흥법 시행령 이후 축구, 야구, 농구, 배구, 골프, 씨름 등에 300회 이내로 허용하고 이후 1천회까지로 제한하다 국제경기 지원명목으로 증량발행 명목으로 그 제한규정을 삭제하는 것으로 시행령을 개정해 현재는 외국경기에도 참여를 허용했다.

인터넷발매 허용 등으로 전 세계 경기에 언제든 참여가 가능하며 수 백만분의 1 적중확률의 대박 승식이 허용되어 있다. 복권의 경우도 편의점 영업시간 대에는 밤늦게까지 시간 제약 없이 8백여만 분의 1 적중 대박 승식을 놓고 인터넷 구매나 학교나 주택가등에 있는 전국 수천개소의 판매점에서 구매가 가능하다는 점은 감안하지 않고 영업방식 규제는 자칫 경마 등의 장외발매소 규제로 집중될 것으로 보인다. 특히 토토나 복권은 발매승식이 법 이하로 정할 수 있어 민간사업자의 요구나 복권위원회의 결정으로 비교적 자유로운 마케팅이 가능하다. 반면에 경마 등은 국내경기에 한해 하루 8시간(오전 11시~오후 6시)에 제한된 경기(1일 10여개 경기)를 허가된 장소(수십 개소)에서 주말(토, 일)정도만 참여가 가능하고 적중률도 수 십분의 1의 낮은 승식만을 운영함에도 규제는 집중되어 있다. 이런 상황에서 토토나 복권에 대한 영업규제보다는 경마 등에 대한 영업규제를 강화하는 방향으로 논의하는 것은 또 다른 불균형적 규제 시비를 낳을 수 있다.

6) 매출총량 초과분 상당의 영업이익에 대한 과징금 부과는 현행 사감위법으로도 총량 초과분 매출은 차기 매출총량에서 제외하는 방식으로 해결이 가능하므로 신중한 논의가 필요하다. 그보다는 특정 업종의 매출총량이 초과하는 문제는 일부업종의 발매수단을 극도로 제한함으로써 주어진 총량을 달성할 수단이 없어서 달성하지 못하는 총량을 아무런 규제가 없어 총량을 초과하는 업종으로 넘겨받기 위해 지속적으로 제기되는 문제라는 점에서, 사행산업 간의 중장기 재원(제세금, 기금) 확보를 달성할 수 있는 수준까지의 업종 간 균형적인 매출총량 보장 등을 통해 특정업종으로 매출액 쏠림현상을 예방하는 것이 필요하다고 본다.

끝으로 지금까지의 사행산업 규제정책은 도박중독 유병률의 완화와 사행산업 팽창을 억제하는 긍정적 효과를 거둔 것은 분명하다. 합법사행산업의 감독부처가 있지만 이를 통합적으로 관장할 필요성에 따라 사감위의 통합적 감독권을 행사하여 유병률을 기반으로 한 업종 간 차등적 매출총량 배분에 의한 차등적 시장구조 재편의 성과를 올린 것도 사실이다. 그러나 불법시장의 규모가 합법보다 더 커지고 있는 현실 하에서 합법시장에 대한 매출총량 규제가 도박문제를 해결하는 수단이 되는지 사감위가 합법시장 규제에만 신경을 쓰는 것이 맞는지도 고민할 때가 왔다.

이 과정에서 판매점 민간위탁으로 시행체는 추첨기나 발매기, 전산망 구축 비용 등의 제와하고는 운영비가 거의 들지 않음에도 민간을 활용한 마케팅으로 매출규모를 늘려온 반면에 경마 등의 경우는 마필생산 및 활용 등 산업적 특성에 따른 상대적인 운영비와 투자비의 과다 소요 등의 특수성을 반영하여 일정 규모 이상의 성장은 보장해야 함에도 오히려 지나친 규제로 인해 수년간 해당 산업을 위축시켜 농축산 발전에 기여하는 본연의 목적달성도 곤란하게 하는 상대적 불균형 문제가 야기되었는지도 돌아봐야 한다. 이들 업종의 위축이 토토나 로또의 확장으로 이어져온 것을 당연시하여 이들 업종으로의 매출액의 증대를 꾀해온 지금까지의 정책기조를 유지해야 하는지도 원점에서 검토해야 할 시기가 온 듯하다.

사행산업을 규제한다고 하면서도 너무나 일반화(편의점 판매 등)돼 전국 수천 개소, 어디서나 아무에게나 손쉽게 접근(인터넷)하면서 사행성을 확산시키고 있으며, 대박 승식(로또 825만분의 1, 토토 420만분의 1)으로 인생역전을 꾀하는 업종에 대해서는 비교적 관대하고 제한된 장소에서 몇몇 개소의 영업장에서만 제한적으로 허용되는 업종에 대해서만 규제를 집중하는 것이 균형적인 정책인가에 대해서는 재고할 필요가 있다고 본다.

※토론 자료는 한국마사회 공식입장이 아니라 연구자로서 김종국 경마본부장의 개인 의견임.