김종국 한국마사회 경마본부장은 복권학회 2018년 하계학술대회에서 발표한 본 논문에서 그동안 겪은 장외발매소 개설 경험을 바탕으로 장외발매소 개설을 둘러싼 민원 등의 사례를 시기별로 분석하고, 향후 어떠한 방식으로 개설 방식을 변경하는 것이 타당한지 살펴보고 있습니다. <말산업저널>은 2018년 11월 30일부터 매주 본 논문을 연재합니다. 본 논문은 복권학회 학술지, 『사행산업 정책과 미래기술』(2018, pp1.~pp38)에도 실렸습니다. 본지는 저자의 동의를 얻어 본 논문을 연재합니다. - 편집자 주

(6) 개장 운영 중 민원에 의한 폐쇄 예정

1) 개장 운영 중 개장 중단 예정

현재 운영 중인 장외발매소 중에서 용산장외는 2017년 12월 31일 폐쇄됐고, 폐쇄가 예정된 장외는 부천장외(2020.12.31 폐쇄), 대전장외발매소이다(2021년 1/4분기 폐쇄).

<표14>에서 부천장외는 개설당시(2004)부터 다수의 민원이 발생하여 폐쇄를 요청해오다 2017년 3월 부천시가 폐쇄를 하고 지역문화센터로 동 건물을 활용한다는 명분으로 건물을 매입하였고, 한국마사회에게는 3년의 유예기간을 줬다.

<표15>에서 대전장외의 경우는 주민문화레저공간으로 활용하기 위해 추가로 매입하여 공실로 있던 층에 2013년 확장 계획을 공표하면서 폐쇄요구가 공론화 됐다. 기초지자체 선거를 계기로 기초의원 후보가 폐쇄이전 공약을 내세운데 대해 지역구 국회의원이 지원에 나서고, 해당 시의원과 국회의원이 재선되면서 제19대 대선공약으로 채택됐다.

이후 한국마사회는 국회, 정부 등의 요구를 수용해 2021년 1/4분기 말로 폐쇄하기로 확정했다.

한편, 용산장외의 경우는 기존의 용산역 앞 소재 장외를 이전해 주민문화레저공간으로 활용하기 위해 신축중인 건물을 매입했으며, 2010년 개장을 추진하다 개설 반대민원이 발생하여 갈등 조정 과정에 난항을 겪었다.

<표16>과 같이 용산장외는 개장 전부터 ‘도박장 추방’을 주장하는 시민단체 중심으로 개장반대가 있었다. 이들은 폐쇄 및 이전 조건을 내세우며 개장을 전제로 문제를 해결하겠다는 한국마사회의 주장에는 일체 응하지 않고 언론이나 시민, 의회, 국회 등의 지원을 끌어내서 무조건적인 폐쇄를 주장하는 시민단체의 주장에도 불구하고 일부 층만을 개장(2014.6.28)하여 운영을 개시하였다. 이후 시민단체에 대해서는 한국마사회의 영업을 방해하여서는 안된다는 법원의 가처분신청 인용판결을 받아내었다(2014.8.12).

그러나 개장이후에도 <표17>과 같이 시민단체, 지자체, 기초의회, 지역국회의원, 국회의원 등의 조직적인 반대로 계속되어 결국에는 최종적으로 폐쇄(2017.12.31)하였다.

2) 갈등 해결행위자(중재자)의 역할

용산장외발매소는 개장 전과 후에도 폐쇄를 요구하는 주장은 지역시민단체와 언론, 주민대표(기초의회, 지역구 국회의원 등)이 일체가 되어 압력을 가하는데 대해 마사회가 이를 수용함으로서 갈등이 해결된 사례이다.

이러한 개장 및 폐쇄과정에서 갈등의 증폭과정과 갈등 해결과정을 살펴보면 다음과 같다.ⅰ) 구의원이 시정질의에서 용산개장 문제를 거론하여 갈등이 시작되었으며 ⅱ) 학교장을 중심으로 학생, 학부모가 나서고, ⅲ) 이를 시민단체와 소수당(통진당)이 행정관청(용산구청)에 압박을 가하며 ⅳ) 언론 등의 기획 보도 등으로 국민들의 이목을 끌며 사회적 이슈화에 성공하자 ⅴ) 행정관서의 주관으로 주민자치회, 통반장, 아파트 부녀회 등이 주민 반대서명을 받고, ⅵ) 이를 근거로 지역구 국회의원과 야당의원을 압박하고 ⅶ) 서울시장 등이 나서서 폐쇄를 촉구하자 ⅷ) 국회 을지로위원회가 중재에 나섰고 ⅸ) 한국마사회가 이를 수용하는 사회적 대타협의 산물로서 폐쇄(2017.12.31)하여 해결되었다.

물론 이 과정에서 지역 상가 등을 중심으로 한 유치찬성위원회의 입장을 고려하여, 마사회는 지역영향평가 등을 통해 운영상의 문제가 없음을 입증하려하였으나 제19대 대통령 선거에서 야당으로 정권이 교체되는 등 이미 대세적 분위기가 폐쇄로 기울어짐에 따라 지속 운영은 불가하다고 판단하여 연말에 폐쇄하기로 결정(2017.8)한 바 있다.

이렇듯 용산장외발매소는 개장이후 약 5년간의 반대 농성(천막투쟁 등)을 거치면서, 폐쇄이외에는 어떠한 대안을 내놓지 않는 시민단체의 주장이 관철된 최초의 사례이다. 한국마사회가 시범운영을 통해 실제 문제가 있는지에 대해 상호 평가절차를 거쳐 그 결과 따르겠다는 제안에 대해서도 시민단체는 무조건 거부로 일관하였다. 언론, 국회 등에서도 폐쇄나 이전 및 운영상의 문제점 등에 대한 모든 대안을 놓고 논의를 해보자는 마사회의 주장에 대해서도 중재역할을 행하지 않고 오히려 폐쇄에 동조하는 압력단체의 역할을 함에 따라 결과적으로 장외발매소를 폐쇄하는 것으로 대타협이 이루어진 것이다.< 다음호에 계속>

저자= 김종국 한국마사회 경마본부장, 정책학 박사
교정·교열= 황인성 기자